La búsqueda de una nueva narrativa: La reconstrucción de la participación estadounidense en el sistema internacional

Este proyecto sobre el compromiso mundial de Estados Unidos se puso en marcha en 2018. En diciembre de 2018 se publicó un informe inicial, Desconectando con el público estadounidense: El colapso narrativo y la política exterior estadounidense, que diagnosticaba las causas y los síntomas del colapso narrativo del consenso bipartidista en la política exterior estadounidense. Este segundo informe se centrará en el esfuerzo por proporcionar una base nueva o rejuvenecida para la acción de Estados Unidos en el ámbito internacional.

Este informe presenta algunas de las conclusiones extraídas de los grupos focales, reuniones y sesiones de grupos de estudio celebrados por el proyecto U.S. Global Engagement durante 2018 y 2019. Están resumidas e interpretadas por Carnegie Council Senior Fellow Nikolas K. Gvosdev, que ha supervisado el proyecto. No reflejan ninguna opinión consensuada ni el respaldo del grupo de estudio ni de otros participantes en la labor del proyecto.

Enmarcar la cuestión

En vísperas de las declaraciones del presidente Donald Trump ante la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2019, en medio de encuestas de la opinión pública mundial que demuestran que la confianza en el liderazgo mundial de Estados Unidos ha disminuido precipitadamente, los comentaristas también destacaron el cambio correspondiente en las actitudes de la opinión pública estadounidense, cuestionando los valores y las cargas de asumir este papel. Bruce Stokes, de Chatham House, concluyó: "El público estadounidense es ambivalente y está cada vez más dividido sobre el papel de su país en la escena mundial". Tal sentimiento es anterior a la era Trump. Y es muy probable que una gran minoría del público estadounidense siga cuestionando el compromiso global de Estados Unidos mucho después de que termine la presidencia de Trump." Cada vez se reconoce más que Estados Unidos no puede tener una política exterior coherente, sostenida e impactante que no descanse sobre cimientos de consentimiento interno.

Durante la Guerra Fría, la opinión pública apoyó ampliamente una política exterior de compromiso con el futuro debido a una narrativa que defendía que la seguridad y la prosperidad de los estadounidenses -y la propia supervivencia del modo de vida estadounidense y de sus instituciones políticas y sociales- requerían un enfoque activista de los asuntos mundiales. Tras el colapso de la Unión Soviética en 1991, esta amenaza existencial llegó a su fin. Sin embargo, Estados Unidos había creado toda una red de alianzas y acuerdos comerciales diseñados para mejorar sus capacidades y contener a la URSS. Las primarias y elecciones presidenciales de 1992, por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, plantearon la cuestión de si Estados Unidos debía "volver a casa".

Durante los últimos 25 años, Estados Unidos se ha esforzado por formular una narrativa que explique por qué debe seguir participando activamente en los asuntos mundiales y por qué debe continuar manteniendo las instituciones que pretendían aunar los recursos y potencialidades del "Mundo Libre" frente a la amenaza soviética. En ocasiones, la comunidad de seguridad nacional estadounidense ha intentado sustituir la amenaza existencial de la Unión Soviética por un nuevo peligro, ya sea el terrorismo global o una China en ascenso. Otras veces ha intentado replantear la misión en términos más positivos: construir un mundo nuevo y mejor ampliando el número de democracias de libre mercado. En ambos casos, sin embargo, el mensaje central ha seguido siendo el mismo: la paz y la prosperidad estadounidenses dependían de las medidas activas adoptadas por Estados Unidos para construir y subvencionar el "orden internacional liberal basado en normas".

Como se señaló en el primer informe, el apoyo público a la participación de Estados Unidos se vio erosionado por una serie de factores: los costes impuestos por las guerras de Afganistán e Irak combinados con la percepción de que Estados Unidos era incapaz de alcanzar sus objetivos en esos conflictos; el impacto de la crisis económica y financiera mundial de 2008-09 que desencadenó la Gran Recesión; y las dislocaciones causadas por los cambios en el comercio y la tecnología que aumentaron las ansiedades económicas de la clase media estadounidense.

En particular, la percepción del "fracaso" de los principales principios del consenso bipartidista en su aplicación a China ha sido un factor determinante. El planteamiento desde el final de la Guerra Fría hasta 2017 se basaba en dos supuestos generales, que a su vez impulsaron opciones políticas concretas, a saber: 1) el aumento del comercio y la ampliación de los vínculos económicos entre Estados Unidos y China reducirían la posibilidad de conflicto al hacer a ambos países tan interdependientes que ninguno se arriesgaría a los daños que causaría una ruptura abierta y un recurso a la fuerza a gran escala; y 2) la mayor integración de China en el mercado estadounidense crearía las condiciones para la liberalización interna china. Así pues, a Estados Unidos le convenía abrir sus mercados a China, facilitar su acceso a bienes y servicios e impulsar su inclusión en organizaciones internacionales. China se convertiría así en una "parte interesada responsable" en el sistema internacional liderado por Estados Unidos, asumiendo con el tiempo una mayor parte de sus cargas, al tiempo que se alineaba más con las preferencias estadounidenses tanto en su política exterior como en la interior.

En su segundo mandato, la administración Obama era muy consciente de que el apoyo de la opinión pública estadounidense a un papel activo de Estados Unidos en el mantenimiento del sistema internacional era escaso. Esto llevó al presidente Barack Obama a intentar, como resume el profesor de Harvard Steve Walt, "abordar una amplia gama de problemas globales de la forma más barata posible y sin 'botas sobre el terreno'". Un asesor del Presidente Obama utilizó el eslogan "liderar desde atrás" con el periodista Ryan Lizza para describir este enfoque - "el empoderamiento de otros actores para que hagan tu voluntad"- en el entendimiento de que una acción unilateral estadounidense que desencadenara costes sería políticamente inaceptable.

No obstante, el resultado de las elecciones de 2016 demostró que muchos estadounidenses estaban insatisfechos con el statu quo de la política exterior estadounidense. El primer informe del proyecto U.S. Global Engagement extrajo las siguientes conclusiones:

• Los estadounidenses quieren modificar, no poner fin, a su participación en los asuntos mundiales.
• Quieren renegociar algunas de las condiciones de la participación estadounidense en lo relativo a costes y reparto de cargas.
• Quieren volver a plantear la cuestión de cómo se distribuirán entre la población los costes y beneficios de la participación estadounidense.
• Quieren un enfoque equilibrado que navegue entre los extremos del aislacionismo y declarar que más de 160 países del mundo son igualmente vitales para los intereses nacionales de Estados Unidos.
• Quieren ver una comunidad de seguridad nacional que tenga la capacidad de poner límites y decir no y de reducir pérdidas y seguir adelante.

A la crítica de la política estadounidense formulada tanto por el senador Bernie Sanders como por Donald Trump durante la campaña de 2016 se han sumado ahora casi tres años de política exterior real de la Administración Trump, en los que el impulso ha sido reevaluar los acuerdos existentes con vistas a renegociarlos o abandonarlos si se considera que el statu quo no favorece los intereses materiales de Estados Unidos. Esto está cambiando el panorama internacional, ya que los llamados "pilares" del orden mundial existente se están desplazando. En 2019, Estados Unidos se retiró de un acuerdo clave de control de armas, el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF, por sus siglas en inglés) y el presidente Trump revirtió las medidas ejecutivas de su predecesor al cancelar la participación de Estados Unidos en los acuerdos de París sobre el cambio climático y el Plan de Acción Integral Conjunto (el "acuerdo nuclear con Irán"). Estados Unidos detuvo el trabajo en dos nuevas iniciativas comerciales importantes (la Asociación Transpacífica y el pacto comercial transatlántico) y presionó para reformular los pactos existentes o reinterpretar la comprensión estadounidense de las normas comerciales con países como China y Alemania. Aunque no alteró formalmente las obligaciones de seguridad de Estados Unidos, el presidente también insinuó que los países que mantienen relaciones formales de alianza con Estados Unidos tendrían que cumplir más sus obligaciones de defensa mutua y asignación de recursos o arriesgarse a que Estados Unidos reevalúe esos compromisos.

Carnegie Council Devin Stewart, Senior Fellow, ha señalado que la administración Trump "toma los supuestos políticos anteriores y les da la vuelta. El enfoque "América primero" de Trump es una vuelta a la idea de la realpolitik y la competencia entre grandes potencias. Se adapta mejor a un momento en el que el poder estadounidense es mucho menos dominante". Sin embargo, esto no está ocurriendo en el vacío. Kori Schake, director general adjunto del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS), utiliza la metáfora de una "factura" que está "al caer" para subrayar que estas alteraciones no están exentas de costes, ni Estados Unidos puede obtener algún tipo de pase para resolver sus opciones de política exterior. Los cambios bruscos y drásticos en la política afectan negativamente a la relación de Estados Unidos con sus amigos y socios, quienes, a su vez, pueden estar mucho menos dispuestos a ocuparse de la tienda mientras esperan a que los procesos políticos internos de Estados Unidos se resuelvan por sí solos. Según Schake, "si Estados Unidos no actúa de acuerdo con los demás, tendrá menos poder absoluto" y, por tanto, menos éxito en la consecución de sus objetivos.

Ahora nos encontramos en una situación en la que el antiguo orden internacional se encuentra en estado de ruptura, pero aún no se distinguen los contornos de un nuevo sustituto. Como señala Ali Wyne, de la RAND Corporation, ¿en qué momento podrían tendencias y acciones que hoy se consideran "aberraciones... convertirse en los nuevos principios"?

Al plantear esta cuestión, el profesor Colin Dueck, de la Universidad George Mason, ha señalado:

"Donald Trump ha resquebrajado las ortodoxias existentes y ha abierto opciones de política exterior antes latentes. Sin embargo, su propia capacidad para hacerlo indica que actúa sobre fuerzas estructurales más grandes que él y que, por tanto, es probable que le sobrevivan."

En respuesta a la realidad del colapso narrativo, muchos en la comunidad de seguridad nacional de Estados Unidos afirman que la "competencia de grandes potencias" proporciona la base para una reconceptualización de la política exterior estadounidense, como ha informado Uri Friedman, de The Atlantic.

Sin embargo, la "competencia entre grandes potencias" no crea por sí sola una narrativa sobre el curso, la dirección y las prioridades que debe seguir la política exterior estadounidense. Según Wyne, la "competición entre grandes potencias" describe una condición (es decir, el orden mundial actual se define cada vez más por la competición entre la potencia preeminente del mundo y una serie de grandes potencias, especialmente China y Rusia) y/o un instrumento (es decir, Washington debe participar en esta competición para alcanzar determinados objetivos). Sin embargo -y ésta es la conclusión crítica- "no se presta fácilmente a una estrategia".

La estrategia sólo es posible una vez que se ha establecido una narrativa subyacente, lo que a su vez requiere que los responsables políticos sean capaces de responder a cuatro preguntas esenciales. Wyne las identifica como sigue:

• ¿Quién es el principal competidor de Estados Unidos?
• ¿Sobre qué compite específicamente Estados Unidos? ¿Cree que la competencia entre grandes potencias se extiende a todas las áreas temáticas y escenarios geográficos?
• Y lo que es más importante, ¿cuál es el objetivo último de Estados Unidos? ¿Preservar su actual nivel de preeminencia? ¿Impedir que el poder nacional global de China supere un determinado umbral?
• Por último -y de ahí la importancia de la cuestión narrativa-, si Estados Unidos es incapaz de identificar un objetivo a largo plazo y los parámetros correspondientes para medir sus avances hacia ese fin, ¿cómo preparará su economía y su sociedad para una competencia infinita de carácter indefinido?

En la actualidad, ninguna narrativa ha alcanzado una masa crítica dentro de Estados Unidos. Además, los dos principales partidos políticos estadounidenses abarcan coaliciones electorales muy inestables e inestables que tienen diferentes perspectivas y prioridades en lo que se refiere a las cuestiones del compromiso o la retirada de Estados Unidos del sistema internacional. Sin embargo, las narrativas importan; como ha señalado recientemente George Paik, ex funcionario del Servicio Exterior de Estados Unidos: "El diplomático necesita un amplio sentido del propósito nacional porque representar de forma creíble a una nación requiere una base de coherencia temática, si no de continuidad en los objetivos políticos".

El primer informe señalaba que cualquier relato nuevo o rejuvenecido, para tener éxito, tendría que responder a las siguientes preocupaciones:

• Debe conectar las preocupaciones internas con los intereses concretos de seguridad y económicos de Estados Unidos en el exterior.
• Debe proporcionar un criterio para decidir cuándo y dónde actuar.
• Debe ser clara en cuanto a costes y riesgos.
• Debe ofrecer una jerarquía de valores e intereses que guíe la acción.

Una narrativa de política exterior debe establecer qué coalición de intereses y valores priorizará, proporcionar las líneas generales de las negociaciones políticas internas que requiere y presentar las líneas generales de los principios organizativos centrales.

Esta es una cuestión que políticos, académicos, expertos, expertos, representantes de las comunidades empresarial y de seguridad nacional, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos de a pie han estado debatiendo y discutiendo. Aunque se han publicado planes y manifiestos muy detallados y específicos, este informe no examinará cada una de las ofertas, sino que presentará varias categorías generales de narrativas que se están ofreciendo.

"Restaurador escarmentado"

Este enfoque sostiene que los estadounidenses, tras haber experimentado las interrupciones y desconexiones de la administración Trump, volverán al antiguo consenso bipartidista sobre la política exterior de Estados Unidos, volviendo a lo familiar y estable a medida que se asimilan las implicaciones de un "mundo sin Estados Unidos". La narrativa renovada toma como punto de partida que no se puede dar por sentado que el votante estadounidense comprenda el valor y la necesidad de la participación de avanzada de Estados Unidos en los asuntos mundiales y que, en el pasado, los políticos se centraron excesivamente en los costos de la participación de Estados Unidos mientras ignoraban los beneficios. Debe renovarse la narrativa que subraya la importancia de los aliados y socios y del papel de Estados Unidos en la creación de instituciones, como señalan la experta en seguridad nacional Asha Castleberry y la ex funcionaria del Departamento de Estado Ashley Burrell en su llamamiento a la creación de un Caucus de la OTAN en el Capitolio.

Esta narrativa parte del supuesto de que la inversión y el "trabajo pesado" de Estados Unidos en el mantenimiento del orden actual, aunque imponga costes iniciales a corto plazo, son vitales para que los estadounidenses estén más seguros y prosperen, porque la ausencia de poder estadounidense elimina el acceso a mercados y recursos y también permite que las amenazas contra Estados Unidos hagan metástasis. Sin embargo, también se entiende que los partidarios de un compromiso firme por parte de Estados Unidos no pueden recurrir a los elogios al "liderazgo estadounidense" ni hablar de la política exterior de Estados Unidos en términos de un abstracto "orden internacional liberal basado en normas", sino que deben vincular explícitamente la implicación de Estados Unidos en el exterior a los problemas "de puerta en puerta" de los votantes estadounidenses, como han defendido tanto Castleberry como Simran Maker, del Comité Nacional sobre Política Exterior Estadounidense.

Internacionalismo transaccional ("America First")

El internacionalismo transaccional, o "America First", pretende cambiar la base de la implicación de Estados Unidos y definir una serie de contrapartidas para su participación. La oferta por parte de Estados Unidos de diversos bienes y servicios a otros países ya no se basa en la aspiración a largo plazo de que el aumento del número de países prósperos y democráticos redunde en beneficio de los intereses estadounidenses. En su lugar, se basa en el imperativo de que la ayuda o la acción ofrecida a otros se espera que sea compensada.

El punto de partida de este planteamiento es que el estado actual del orden internacional es desventajoso para el estadounidense medio porque se espera que el contribuyente y ciudadano estadounidense subvencione a otros, asuma pérdidas económicas y se arriesgue a sufrir bajas para mantener un sistema en el que otros Estados puedan obtener ventajas económicas y políticas que luego perseguirán a costa de Estados Unidos.

Esta narrativa sostiene que las perturbaciones y dislocaciones -ya sea en el comercio, las relaciones de alianza, las instituciones multinacionales, etc.- son necesarias para despejar el pensamiento y los planteamientos antiguos y permitir la aparición de un nuevo paradigma de "Estados Unidos primero" que reequilibre los compromisos e intereses estadounidenses. El punto de partida de ese proceso debe descansar en una enérgica afirmación de los intereses y la soberanía nacional de Estados Unidos, que, como ha señalado Dueck, conduzca a "renegociar los acuerdos comerciales con los aliados de Estados Unidos, realizar esfuerzos asertivos para conseguir un aumento del gasto aliado en defensa y llevar a cabo una intensa campaña de presión contra las prácticas económicas exteriores chinas".

Uno de los aspectos en los que esta narrativa rompe más explícitamente con el consenso tradicional es en la menor disposición o interés en utilizar la fuerza para abordar conflictos y amenazas que no amenacen directamente al territorio nacional estadounidense, distanciando, como ha señalado Charles Kupchan, del Consejo de Relaciones Exteriores, "a Estados Unidos de conflictos militares lejanos". Defender principios abstractos o hacer frente a amenazas a la seguridad regional es, según esta narrativa, la causa de la implicación de Estados Unidos en conflictos militares en todo el mundo, produciendo este "exceso de obligaciones exteriores". En cambio, el componente de "Estados Unidos primero" se centra en medidas diseñadas para limitar la propagación de problemas de otras partes del mundo a Estados Unidos, ya sea mediante restricciones a la inmigración, muros literales u otras medidas profilácticas de este tipo.

Por supuesto, el "transaccionalismo" y el "quid pro quo" en la política exterior -específicamente en relación con la ayuda exterior estadounidense a Ucrania, supuestamente retenida debido a la política interna- están en el centro de la actual investigación de destitución que está llevando a cabo la Cámara de Representantes de Estados Unidos contra el presidente Trump. Obviamente, es demasiado pronto para saber qué efecto tendrá un probable impeachment del presidente en el futuro de la política exterior estadounidense o en las actitudes a largo plazo del público estadounidense hacia el transaccionalismo y el "America First."

Narrativas de restricción

Un enfoque puramente transaccional de la política exterior no atrae a muchos estadounidenses, pero la narrativa "restauracionista escarmentada" sigue pareciendo implicar que todo lo que ocurre en el mundo es una prioridad estadounidense que requiere la intervención de Estados Unidos. El aislacionismo no es una respuesta, pero tampoco lo es la designación de Estados Unidos como la nación indispensable del mundo. También preocupa participar en una competición entre grandes potencias por el mero hecho de serlo. En su lugar, se busca un término medio: límites más definidos a la implicación estadounidense, ya sea en términos geográficos o ideológicos. Parte de la narrativa de la moderación consiste en evitar enredos en el extranjero (recuperando el legado del Discurso de Despedida de George Washington), pero también en evitar la búsqueda de monstruos que destruir, según el consejo de John Quincy Adams.

Comunidad democrática

La narrativa de la "comunidad democrática" representa una interesante "mezcla" del consenso bipartidista tradicional con elementos de la crítica de America First, pero también un énfasis renovado en dar prioridad a los valores. En general, aconseja que Estados Unidos esté preparado para desvincularse de los regímenes que no mejoren la causa general de la democracia; que los estadounidenses estén preparados para producir más a nivel nacional (incluso a un coste mayor) que para participar en el libre comercio con países que no respeten las normas democráticas, medioambientales y laborales; y que una reducción del intervencionismo estadounidense en el extranjero reduzca la necesidad de confiar en socios menos democráticos/más autoritarios para mantener el compromiso.

Esta narrativa sostiene que Estados Unidos debería pivotar y reorientar sus principales relaciones económicas y de seguridad para abarcar una comunidad de democracias afines en Europa y Asia (y quizás América Latina y África). Esto no sólo promovería el desarrollo de normas (y resistiría los esfuerzos de China, Rusia y otros por revisar los principios básicos del actual sistema internacional), sino que trataría de reincentivar el apoyo a una coalición democrática de naciones reorientando las relaciones comerciales para que las democracias comercien e inviertan entre sí, en lugar de "atar" sus economías a un sistema chino que puede prometer productos más baratos y crédito fácil, pero que no apoya los objetivos de seguridad o las propuestas de valor de las democracias.

Retirada

Esta narrativa comparte con el enfoque "America First" la crítica de que la atención y los recursos estadounidenses se han sobredimensionado. Al igual que la "comunidad democrática", reclama una reorientación de los esfuerzos estadounidenses. En lugar de dispersar su atención y sus recursos por todo el mundo, Estados Unidos se concentraría en desarrollar y reforzar un núcleo transatlántico ampliado -Europa, África y América Latina- y en mantener su borde exterior del Pacífico de naciones conectadas. La idea comparte algunas similitudes con el enfoque de la comunidad democrática, pero también trataría de desarrollar tanto una región geográficamente definida como una que compartiera valores culturales para proporcionar un mayor sentido de cohesión, así como generar relaciones económicas más beneficiosas para ambas partes (en términos de reorientación del abastecimiento de materias primas y recursos y de la producción de bienes acabados). Más allá de esta área central, la implicación de Estados Unidos debería limitarse a las amenazas existenciales inmediatas y acuciantes, y las potencias más directamente afectadas por la inestabilidad o los retos que emanan de otras áreas deberían tomar la iniciativa en la respuesta.

Reindustrialización y regeneración

Este enfoque se centraría en reconstruir el poderío económico básico de Estados Unidos, en lugar de arriesgarse a que Estados Unidos siga vaciándose en un vano intento de seguir siendo la principal fuente de bienes públicos mundiales. Comparte algunos aspectos de una narrativa desarrollada por la analista de política exterior Justine Rosenthal en 2007: "Pasar desapercibidos mientras centramos nuestros esfuerzos en I+D militar e industrial puede reforzar nuestra posición; el desarrollo tecnológico fomentó el momento estadounidense, aumentando nuestras capacidades militares y estimulando el crecimiento económico. La innovación es de doble uso, nos ayuda tanto en términos de poder duro como blando".

Estados Unidos está haciendo una "pausa" y reevaluando su postura global. También adopta la postura de que deben evitarse los acuerdos de libre comercio que conduzcan a la desindustrialización y a la pérdida de capacidad, especialmente frente a una China en ascenso. Esta narrativa no excluye un eventual retorno de Estados Unidos a una postura más intervencionista y global si eso es lo que desea la opinión pública estadounidense, pero sostiene que, en la actualidad, el enfoque tradicional de Estados Unidos no es asequible y que un cierto grado de retirada de los asuntos internacionales no sólo es deseable sino necesario.

Cambio climático

Existe también una incipiente narrativa sobre el "cambio climático" que sostiene que los cambios que se esperan en el clima mundial exigirán una reconceptualización de los asuntos mundiales y del papel de Estados Unidos en ellos. Los efectos de los grandes cambios climáticos -inundaciones, condiciones meteorológicas extremas, hambrunas, etc.- amenazarán en última instancia tanto la seguridad como la prosperidad de Estados Unidos, debido al aumento de los conflictos, las migraciones incontroladas, la pérdida de tierras cultivables, la escasez de energía e incluso el impacto adverso del clima sobre las instalaciones militares y la capacidad de proyectar poder. Para mitigar los problemas que previsiblemente causarán los cambios climáticos, es necesaria una acción concertada entre los países para encontrar y aplicar soluciones. La perspectiva del cambio climático se centra en conseguir que los países disminuyan el uso de combustibles fósiles, realicen la transición a tecnologías más ecológicas y responsabilicen a los líderes y a los países por su falta de progreso. La atención al cambio climático se centraría en el liderazgo estadounidense de una comunidad de naciones ayudadas por la innovación estadounidense para hacer frente a los cambios previstos durante el siglo XXI, y redefiniría a los aliados y socios estadounidenses en función de su capacidad para contribuir a esta tarea compartida. Irónicamente, si el cambio climático se convierte en un principio organizador de la política exterior, podría chocar y contradecir fácilmente el imperativo de Estados Unidos de asociarse con las democracias o de contener a China.

Narrativas y coaliciones

Las nuevas narrativas surgen en tiempos de debate e incertidumbre sobre el papel y la dirección de la política. Las elecciones de 2020 serán una contienda no sólo entre candidatos, sino entre narrativas diferentes y enfrentadas. Aunque los políticos no suelen ser los principales pensadores y creadores de discursos, sus asesores y una comunidad más amplia de intelectuales públicos trabajarán para dar forma, popularizar y difundir los temas en la corriente política del país.

Hasta ahora, han sonado elementos de las diversas narrativas presentadas anteriormente, no sólo por los candidatos que aspiran a la presidencia en 2020, sino por aquellos que podrían ocupar altos cargos de seguridad nacional en futuras administraciones, o que podrían aspirar a cargos más altos más adelante en la próxima década.

Toda narrativa que pretenda sentar las bases de la política exterior estadounidense debe enfrentarse, como ha señalado el historiador Hal Brands, a la realidad de que "China representa una grave amenaza para los intereses de Estados Unidos, que las alianzas estadounidenses necesitan actualizarse y que una integración económica sin trabas no es necesariamente un bien sin paliativos". Sin embargo, las diferentes narrativas harán hincapié en las prioridades que Estados Unidos debe perseguir y en los costes que los ciudadanos estadounidenses deben asumir.

Algunas opciones de política exterior podrían cruzar corrientes narrativas. Una versión de la competencia entre grandes potencias -que Stewart ha conceptualizado como competencia entre "potencias grises" (Carnegie Council)- tiene que ver con la "batalla de sistemas" y el uso de tácticas no tradicionales: conflictos comerciales, guerra de la información e interferencia política. Los "restauracionistas escarmentados" y los "partidarios de la comunidad democrática" podrían llegar a un acuerdo sobre la base de una evaluación de poder gris del mundo y la necesidad de proteger y asegurar el "sistema" occidental. Sin embargo, incluso los "America Firsters" podrían unirse en torno a la defensa de la integridad de las instituciones políticas estadounidenses frente a la injerencia extranjera.

Las narrativas enfrentadas también pueden generar, entre sus partidarios, una serie de opciones políticas comunes. Los "partidarios de Estados Unidos primero" y los "partidarios de la comunidad democrática" podrían encontrar un terreno común en la adopción de una postura de mayor confrontación económica contra China, debido al número de trabajadores estadounidenses desplazados por las prácticas comerciales de China, y a la preocupación de que la integración de China en la economía estadounidense -especialmente la transferencia de tecnología-, en lugar de democratizar a China, haya dotado al país de más capacidades para reprimir a los disidentes, reprimir a grupos étnicos como los uigures y desarrollar una infraestructura militar casi paritaria para desafiar a Estados Unidos.

Por otro lado, los restauracionistas y los partidarios de la comunidad democrática, ambos fuertemente representados dentro del Partido Demócrata, probablemente estarían de acuerdo en revitalizar y reforzar la Organización del Tratado del Atlántico Norte como conjunto de Estados democráticos pero también como pilar fundamental del orden de seguridad mundial. Los partidarios de la comunidad democrática y los partidarios de la restauración podrían encontrar un terreno común en el desarrollo de unos vínculos económicos y de seguridad más fuertes entre las naciones del hemisferio occidental, pero no estarían de acuerdo en la conveniencia de una mayor ampliación de la OTAN hacia Eurasia; los partidarios de la comunidad democrática podrían mirar con recelo a los partidarios de la restauración que defienden unos lazos económicos y de seguridad más estrechos entre Estados Unidos y los emiratos y Estados del Golfo Pérsico, pero los "America Firsters" podrían inclinarse a apoyar estas iniciativas si la prestación continuada de ayuda a la seguridad por parte de Estados Unidos se viera reforzada por nuevas compras a gran escala de bienes y servicios norteamericanos. Los restauracionistas podrían querer volver a participar en los acuerdos de París como una cuestión política para demostrar la buena fe multilateral de Estados Unidos, pero los defensores del cambio climático podrían querer impulsar acuerdos bilaterales más vinculantes, incluso con China, y conectar con elementos de la comunidad del rejuvenecimiento para avanzar en el gasto en nuevas tecnologías e innovación, incluso a costa del gasto tradicional en defensa y ayuda exterior.

Queda por ver cuál será el poder de convocatoria y motivación de estas narrativas. Centrarse en hacer del cambio climático el principio organizativo central de la política exterior tiene el poder del activismo detrás, pero no se presta a posiciones políticas que puedan obtener un acuerdo. La posición del "restauracionista escarmentado" tiene la ventaja de la inercia que la respalda y podría ofrecer una serie de "retoques" a las posiciones establecidas -reforma de la OTAN, revisión de los acuerdos de libre comercio-, pero no parece ser una narrativa que, en este momento, inspire dedicación y entusiasmo. También puede haber contradicciones en el atractivo de las narrativas: la gente, por un lado, que ha crecido en mundos sin fronteras y está acostumbrada a poder obtener bienes y servicios de todo el planeta, puede sin embargo argumentar en contra de pagar por el mantenimiento del sistema global.

Por último, hay que tener en cuenta la cuestión generacional. Como señala Tatiana Serafin, profesora del Marymount Manhattan College:

"Creo que el cambio no se ha manifestado en el ámbito político, pero creo que estamos en esta cúspide en la que el cambio tiene que llegar porque el bloque de votantes está creciendo". En 2016, el 4% de la generación Z podía votar; en 2020, el 10% podrá hacerlo. Así, uno de cada diez votantes con derecho a voto será de la Generación Z. Creo que ese aumento es significativo. Es similar para los Millennials. Pones esos dos bloques de votantes juntos cuando se centran en un tema en particular, y creo que eso llevará a los responsables políticos a darse cuenta y a hacer cambios."

La política estadounidense surge de las coaliciones, por lo que es importante trazar el surgimiento de narrativas contrapuestas para comprender los equilibrios que impulsarán la formulación de políticas y los límites de cualquier propuesta política. Dado que varias de las narrativas descritas anteriormente coexisten dentro de los dos principales partidos políticos, y se reflejan en las divisiones sectoriales y regionales dentro de Estados Unidos, es poco probable que una narrativa emerja como la dominante en un futuro próximo. Los estadounidenses pueden estar de acuerdo en gran medida con la afirmación "El compromiso de nuestro país de asumir un papel de liderazgo en la configuración de la seguridad y los asuntos económicos en todo el mundo después de la Segunda Guerra Mundial condujo a vidas más seguras y prósperas para los estadounidenses". Pero pueden discrepar sobre si esa conclusión sigue siendo válida a mediados del siglo XXI, qué implica un "papel de liderazgo" y qué constituye "dar forma", y el grado de implicación "en todo el mundo" de una región a otra.

Hasta ahora, este ha sido un ejercicio realizado en gran medida por expertos y académicos. El año que viene, el énfasis se desplazará a los políticos, pues son ellos -que tienen que obtener directamente un mandato de los votantes- quienes estarán en mejores condiciones de evaluar los puntos fuertes y débiles de estas opciones narrativas.