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Ewan Kingston
Universidad de Duke
Este artículo también aparece en el Ética y Asuntos Internacionales .
Aunque la mayoría de los informes de los medios de comunicación sobre la COP24 en Katowice reconocían los"mil pequeños pasos adelante juntos" que"mantendrían vivo el Acuerdo de París", la imagen general era de un conflicto apenas contenido. Los periodistas destacaron que las conversaciones"cojeaban" durante un día más (lo cual no era de extrañar, ya que incluso las COP relativamente intrascendentes se retrasan). El New York Times calificó el desacuerdo público sobre si la COP debía "dar la bienvenida" o "tomar nota" del reciente informe del IPCC como una "enorme lucha sobre la ciencia del clima". En un artículo de opinión se llegó a afirmar que el debate sobre si dar la bienvenida o tomar nota "había hecho descarrilar por completo las conversaciones sobre el clima de este año". The Guardian extrapoló ese incidente, entre otros, para concluir que quienquiera que acoja la COP26 en 2020"tendrá una montaña diplomática que escalar".
Las fuentes especializadas en el proceso de la CMNUCC, donde las negociaciones más importantes son informales y están cerradas a los observadores, contaron una historia más optimista. Aunque las conversaciones fueron tensas, difíciles y agotadoras, como lo son las negociaciones internacionales, los textos finales que surgieron eran más sólidos y completos de lo que la mayoría había previsto. La ex diplomática francesa y artífice del Acuerdo de París Laurence Tubiana se refirió al resultado de Katowice como"realmente sorprendente", mientras que el actor clave de las ONG Center for Climate and Energy Solutions lo calificó de"hito importante" y el observador neutral Earth Negotiations Bulletin afirmó que"cumplió su mandato". Y a pesar del papel de Estados Unidos en la"absurda polémica" sobre el informe del IPCC, el país desempeñó un papel neutral o incluso de apoyo en las negociaciones. Mientras que Wells Griffith, de la Casa Blanca, participó en una descarada defensa de los combustibles fósiles al margen de las negociaciones, el equipo negociador estadounidense estaba compuesto principalmente por (y dirigido por) funcionarios de carrera con experiencia, no por cargos políticos. Junto con China, que fue un aliado sorprendente para la UE, Estados Unidos ayudó a forjar unas normas de transparencia cruciales sobre la forma en que el sistema de la CMNUCC exigirá a los países que informen de los avances hacia sus compromisos de mitigación y cómo pueden verificarse esos informes. Los países llegaron a un acuerdo sobre normas universales, en lugar de basarse en el antiguo sistema bifurcado, con normas separadas para los países desarrollados y los países en desarrollo.
No es de extrañar que los medios de comunicación no hayan captado realmente los éxitos de Katowice: mucho más que en París, los aspectos más destacados estaban en los detalles. Aparte del marco de transparencia universal, uno de esos detalles fue el progreso en la información específica requerida en las promesas quinquenales de mitigación de los países ("Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional" o "NDC")(FCCC/CP/2018/L.22). Otro fue la nueva capacidad del Comité de Aplicación y Cumplimiento para llamar la atención de manera efectiva sobre un país si no ha proporcionado alguno de los informes requeridos por el Acuerdo de París(FCCC/CP/2018/L.5 Anexo III, párrafo 22). Sólo un punto del orden del día (el papel de los créditos de carbono negociables) quedó sin decidir.1
Los acuerdos mundiales sobre "marcos" y "modalidades" están muy bien, pero ¿mantendrán el aumento de la temperatura global "muy por debajo de los 2 grados" o por debajo de los 1,5 grados centígrados de calentamiento?2 Como dijo Alden Meyer, de la Unión de Científicos Preocupados, "La verdadera prueba es lo que ocurre cuando los países se van a casa. Todo el texto de decisión del mundo no reduce ni una molécula de carbono. Se necesita acción sobre el terreno". Un editorial del Financial Times ponía una nota aún más cautelosa al respecto, señalando acertadamente que las actuales promesas de mitigación son "inadecuadas" para cumplir incluso el menor de los objetivos colectivos del Acuerdo de París, y que las negociaciones de la COP24 "no han cambiado esto en modo alguno".
Momento del compromiso
Es cierto que las promesas de mitigación de París son muy insuficientes, lo que nos lleva a un mundo peligroso con un calentamiento de 3 grados o más en 2100. ¿Significa esto que el Acuerdo de París es pura palabrería? Los países en desarrollo pueden (y a menudo lo hacen) protestar con razón por la falta de avances en el régimen de transición anterior a 2020. Pero el propio régimen de París, que empieza en serio en 2020, se está desarrollando según lo previsto. Los países debían digerir el informe del IPCC de 2018 sobre el objetivo de 1,5 grados y la conclusión del diálogo inclusivo de dos años Talanoa en Katowice, antes de formular nuevas promesas de mitigación a principios de 2020.
El "mecanismo de trinquete" del Acuerdo de París (artículo 4.3) significa que cada una de estas promesas debe "representar una progresión más allá" de la promesa inicial que los países hicieron en 2015 o poco después.
Este plazo de principios de 2020 debería estar en la mente de todas las ONG dedicadas al clima, puesto que los países ya deberían estar formulando sus actualizaciones. El proceso de actualización de las NDC representa una valiosa oportunidad para que las ONG influyan en la política climática mundial. Por supuesto, la sociedad civil puede aumentar su ambición de muchas formas distintas, pero quiero llamar la atención sobre tres estrategias en particular.
Presionar a nivel nacional para lograr un compromiso ambicioso
Una de las estrategias para aumentar la ambición consiste en generar la voluntad política necesaria para que todos los actores se comprometan a mitigar los efectos del cambio climático a nivel nacional, lo que a su vez generará la confianza mutua necesaria para resolver los problemas de acción colectiva del cambio climático. El grado en que las ONG y los activistas sean capaces de fomentar la voluntad política en sus países de origen para lograr compromisos más firmes variará. Cuando se trata de gobiernos comprometidos con la deliberación pública, la sociedad civil puede sin duda exigir saber cómo el compromiso de mitigación de su país representará su "mayor ambición posible" y "una progresión" más allá de su compromiso anterior, reflejando al mismo tiempo los principios de equidad de la CMNUCC(Acuerdo de París, 4.3). En los países con una tradición de deliberación pública más débil, ese papel puede tener que ser más matizado.
Pero la presión de la sociedad civil no tiene por qué limitarse a acciones contenciosas o de cara al público. Las ONG pueden ayudar a tender puentes entre los actores políticos. Por ejemplo, pueden ayudar a los investigadores e industriales en ciernes de tecnologías limpias y otras áreas de mitigación a señalar a los responsables políticos qué objetivos climáticos nacionales podrían ser factibles con el apoyo adecuado. También pueden actuar como intermediarios entre los responsables de la toma de decisiones y los grupos clave que se verían afectados por políticas climáticas concretas, para evitar que se desencadene una reacción popular como la ocurrida recientemente en Francia. Todas estas funciones tienen el potencial de elevar el techo de lo que podría significar "la mayor ambición posible" para un país determinado.
¿Qué significaría esta estrategia para la sociedad civil de Estados Unidos, un país cuyo jefe de Estado ha manifestado su intención de retirarse de París y es poco probable que presente un nuevo compromiso de mitigación para 2020? En primer lugar, es probable que la comunidad mundial considere que un compromiso de mitigación de Estados Unidos en 2021 es mejor tarde que nunca. Así, la sociedad civil puede presionar a los candidatos presidenciales de 2020 para que elaboren un "compromiso en la sombra" que sirva de preparación para una política federal posterior a Trump y envíe señales positivas a la industria nacional y a una serie de actores externos. Además, el movimiento #wearestillin puede trabajar para presentar un "compromiso virtual" compuesto por un conjunto creíble de objetivos de mitigación asumidos por actores subnacionales como ciudades y estados ante el abandono federal de la política climática.
Comparación de los compromisos de mitigación
Una segunda estrategia de la sociedad civil consiste en aprovechar los efectos de reputación a escala internacional mediante comparaciones de compromisos de mitigación. En este caso, tenemos que desplazar nuestro análisis del juego de bajo nivel de la política nacional al juego de alto nivel de las interacciones globales de los países. Como afirman Jennifer Jacquet y Dale Jamieson en un artículo publicado en Nature Climate Change: "Para que el compromiso y la revisión tengan éxito, el reto básico sigue siendo: el coste de no hacer y cumplir compromisos ambiciosos debe superar los beneficios de seguir como hasta ahora". El poder blando de la reputación es un factor importante en este cálculo".
Antes de Katowice, muchas ONG albergaban la esperanza de que el nuevo "Inventario Global" quinquenal de la CMNUCC pudiera ser un foro importante para que los líderes climáticos hicieran valer este poder blando contra los rezagados climáticos. Sin embargo, en Katowice se ha dejado muy claro que el balance no puede centrarse en ningún actor en particular y que "no debe centrarse en ninguna Parte en particular"(FCCC/CP/2018/L.16, sección I.14). En consecuencia, la sociedad civil debe seguir tomando sus propias decisiones sobre la mejor manera de generar y canalizar los efectos de reputación en los que se basa el Acuerdo de París. Evidentemente, se necesitan comparaciones de las promesas de mitigación de varios países para que la sociedad civil desempeñe el papel de"monitor informal" (como lo describe Robert Falkner) del Acuerdo de París.
Pero esas comparaciones serán menos eficaces si se hacen de forma ad hoc o manifiestamente partidista. Como ya he dicho antes, para "nombrar y avergonzar" a los rezagados y "alabar y ensalzar" a los líderes, la información de la sociedad civil debe ser creíble, fácil de entender y suficientemente detallada.
Las comparaciones de compromisos climáticos llevan ya varios años en escena, y se han hecho algunos progresos. El trabajo de Climate Action Tracker sigue siendo idiosincrásico y centrado en el mundo académico en su metodología, pero ha aumentado su granularidad, separando ahora los países en cinco, en lugar de cuatro, categorías de ambición. Civil Society Review reempaquetó su evaluación para el diálogo de Talanoa de 2018, y luego de nuevo en un informe llamado"Después de París." Sigue utilizando supuestos bastante progresistas sobre la distinción entre emisiones de subsistencia y de lujo, que llevan a la conclusión de que son los países desarrollados, incluida la UE, y no las economías de rápido crecimiento, los que siguen defraudando al equipo mundial
Un actor relativamente nuevo en la escena, The Paris Equity Check es admirable por su alcance, ya que incluye a todos los países del Acuerdo de París, mientras que Climate Action Tracker y Civil Society Review son más selectivos. En su "mapa del calentamiento prometido", más útil y granular, el Check busca la credibilidad dejando la decisión sobre cuál de los tres parámetros de equidad (responsabilidad histórica, capacidad o igualdad de emisiones per cápita) favorece más a cada país. A continuación, mediante una complicada modelización, proyecta qué nivel de calentamiento se produciría si todos los países propusieran el mismo nivel de ambición (según su métrica preferida de las tres).
A pesar de su relativa humildad a la hora de definir explícitamente la equidad, Paris Equity Check ha suscitado una gran controversia.3 Enterrado en los detalles de cómo se miden la capacidad y la igualdad de emisiones per cápita, se admite que, en dos de las tres métricas de equidad, Paris Equity Check permite un periodo de treinta años de derechos adquiridos. Así, un país más contaminante recibe (perversamente) objetivos menos estrictos a corto plazo, y los países menos contaminantes tienen que asumir la carga. Además, la idea de la responsabilidad histórica por las emisiones anteriores a 1990 queda descartada como elemento de cualquier medida de equidad. Estas decisiones han abierto el Equity Check a fuertes críticas, no sólo de los arquitectos de la Civil Society Review, sino de algunos de los nombres más destacados de la ética académica del clima.
Para que la sociedad civil pueda llevar a cabo una revisión eficaz y justa, sigo recomendando incorporar la equidad a un enfoque de comparabilidad económica de los esfuerzos, y sostengo que organizar a los países en muchos grupos de desarrollo y luego clasificar a los países dentro de los grupos sería una adición bienvenida.
Sin embargo, dadas las limitaciones de tiempo, para esta ronda de actualizaciones de compromisos, los efectos sobre la reputación deben producirse a través de las revisiones existentes: la Revisión de la Sociedad Civil, el Rastreador de la Acción Climática y el Paris Equity Check.4 Corresponde a los arquitectos de dichas revisiones revisarlas para aumentar su credibilidad, claridad y granularidad (así como la cantidad de países evaluados), y al resto de la sociedad civil darles publicidad y apoyarlas. Por ejemplo, la sociedad civil puede presionar a los países para que incluyan una referencia específica al veredicto de cada una de las tres revisiones sobre su compromiso anterior, para situar su nuevo compromiso en el contexto adecuado. Además, un grupo de la sociedad civil podría crear un agregador de revisiones que muestre al público de un vistazo en qué punto se encuentra cada país en cuanto a todas las revisiones actuales (además de explicar brevemente la metodología de cada revisión). De este modo, el proceso de revisión por parte de la sociedad civil puede convertirse en una prueba de fuego creíble de la ambición climática mundial, del mismo modo que otros índices como el Índice de Percepción de la Corrupción juegan en otras cuestiones. Los incentivos creados por un mejor resultado en una prueba de este tipo pueden animar a muchos países a presentar compromisos de mitigación mucho más ambiciosos en 2020 y años posteriores.
Facilitar los "medios de aplicación"
Además de la acción nacional e internacional para intentar aumentar directamente las promesas de mitigación, existe otra estrategia que la sociedad civil puede utilizar para aumentar la ambición de mitigación. Se trata de facilitar la cooperación internacional en lo que en la CMNUCC se conoce como "medios de aplicación": apoyo financiero, transferencia de tecnología (incluida la propiedad intelectual) y desarrollo de capacidades.
Aparte de algunos anuncios esperanzadores, Katowice fue bastante decepcionante en lo que respecta a la financiación de la lucha contra el cambio climático. Por ejemplo, hubo menos promesas de subvenciones climáticas por parte de los países desarrollados de lo habitual. Aparte del sólido argumento ético de que los países desarrollados deben a los países en desarrollo apoyo para la acción climática, dicho apoyo también puede encontrarse en el propio interés ilustrado de los países desarrollados. Esto se debe a que el aumento de los flujos de financiación y otros medios de aplicación a menudo desencadenarán promesas de mitigación más ambiciosas por parte de los países en desarrollo que están "condicionadas" a recibir el apoyo adecuado.
Una vez más, la sociedad civil, concretamente en los países ricos, tiene un papel que desempeñar a nivel interno para crear voluntad política desde dentro para movilizar los distintos medios de aplicación. Y al igual que en el caso de los compromisos de mitigación, la sociedad civil también tiene un papel que desempeñar a la hora de proporcionar evaluaciones internacionales creíbles y equilibradas sobre quién está haciendo más en el ámbito de los medios de aplicación, un tema que es casi tan controvertido y difícil de medir como los compromisos de emisiones.
El Secretario General de la ONU, Antonio Guterres, declaró en la clausura de la COP que tiene cinco prioridades de cara al futuro: "ambición, ambición, ambición, ambición y ambición". Continuó explicando que se refería a cinco tipos de ambición: ambición en mitigación, adaptación, financiación, cooperación técnica y creación de capacidad, e innovación tecnológica. Para ello, Guterres convocará una cumbre de alto nivel en septiembre de 2019. Pero el trabajo para aumentar la ambición dentro de nuestros propios países, y para mejorar la medición de la ambición de todos los países, se requiere de nosotros, ahora. Seamos inteligentes al respecto.
NOTAS
1 Para un análisis más accesible y detallado del texto de Katowice, véase el excelente trabajo del C2ES o el Boletín de Negociaciones de la Tierra del IISD.
2 Estos son los dos objetivos colectivos de mitigación del Acuerdo de París (artículo 2.1)
3 Por supuesto, en la práctica, los países con mayores emisiones necesitarán más tiempo para reducir sus emisiones hasta alcanzar la cuota que les corresponde, pero esto (posiblemente) no debería influir a la hora de evaluar la equidad de su ambición. Como señala el Informe de la Sociedad Civil, los países pueden compensar el déficit entre su parte justa y cualquier reducción factible proporcionando medios de aplicación a otros países (véase más adelante).
4 Los compromisos de los países también se incluirán en índices más generales de ambición en materia de cambio climático, siendo el 10% de la puntuación en el Índice de Desempeño Climático de la Red de Acción Climática.
