Para FDR, que había vivido dos guerras mundiales, liberarse del miedo significaba una reducción mundial del armamento y la creación de un mecanismo de seguridad colectiva. La seguridad colectiva, junto con los derechos humanos y la cooperación económica, fue uno de los tres grandes pilares en los que FDR basó su concepto del orden mundial de posguerra, elementos que se plasmaron en la Carta de las Naciones Unidas y se concretaron en instituciones mundiales y regionales que aún perduran.
FDR quería crear un mundo en el que ninguna nación estuviera en condiciones de cometer un acto de agresión física contra un vecino; de ahí su compromiso de crear una nueva organización internacional diseñada para gestionar los asuntos mundiales y evitar que se repitieran catástrofes como la Segunda Guerra Mundial.
Según la visión de FDR, todos los miembros de la ONU, grandes o pequeños, asumirían compromisos comunes para resolver sus disputas pacíficamente y se abstendrían de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de otras naciones. Cuatro países -China, Gran Bretaña, Rusia y Estados Unidos- pondrían sus fuerzas a disposición de la ONU para mantener la paz y, a su vez, recibirían el privilegio especial del veto (con la incorporación de Francia, se convertirían en los cinco Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad).
Durante muchos años, la visión de FDR de un orden mundial de posguerra resultó prometedora. Los conflictos interestatales disminuyeron drásticamente en la segunda mitad del siglo XX, aunque los conflictos intraestatales y étnicos estallaron a un ritmo acelerado, especialmente tras el final de la Guerra Fría en 1991. Las continuas catástrofes humanitarias y los acontecimientos del 11-S han llevado a muchos a cuestionar la eficacia de la ONU. ¿Pueden los Estados trabajar juntos a través de la ONU para responder a nuevos tipos de amenazas, o se ha vuelto el sistema demasiado engorroso? En opinión de los funcionarios de la administración Bush, el mecanismo de seguridad colectiva creado por FDR y otros visionarios posteriores a la Segunda Guerra Mundial ya no es suficiente para hacer frente a los retos de seguridad de un mundo en el que las redes de civiles apátridas tienen una capacidad sin precedentes para infligir daños.
Otros han argumentado, sin embargo, que a pesar de todas sus imperfecciones, la ONU es el mejor pacificador potencial que tiene el mundo y, por tanto, debe reestructurarse y reformarse para hacer frente a las amenazas combinadas del terror y la pobreza. Como declaró recientemente el Secretario General Kofi Annan: "[E]l mundo necesita un foro para la toma colectiva de decisiones y necesita un instrumento de acción colectiva. Nuestros fundadores pretendían que las Naciones Unidas fueran ambas cosas. Nuestra tarea consiste en adaptarlas y actualizarlas para que puedan desempeñar esas funciones en el siglo XXI".1
Nuevo plan de seguridad
Un año después del 11 de septiembre de 2001, la administración Bush presentó un documento de Estrategia de Seguridad Nacional en el que se adoptaban la prevención y la anticipación como estrategias para hacer frente a los Estados delincuentes y a los terroristas. La doctrina se basa en la premisa de que los enfoques tradicionales de la seguridad ya no son aceptables. Las reglas han cambiado desde los atentados del 11 de septiembre, pues ya no existen las circunstancias en las que definimos el uso legítimo de la fuerza. Dado su abrumador poderío militar, es improbable que Estados Unidos se vea envuelto en una guerra convencional con otro Estado-nación. Más bien se enfrenta a un nuevo tipo de enemigo, formado por actores no estatales que no respetan las convenciones de la guerra al atacar a civiles y que amenazan con utilizar armas nucleares, químicas y biológicas. Como reflejo de estos cambios, necesitamos nuevos criterios para el uso de la fuerza y el tratamiento de los combatientes enemigos.
En particular, Norman Rockwell retrató la "libertad del miedo" mostrando a padres estadounidenses arropando a sus hijos en la cama durante la Batalla de Inglaterra de 1940. De este modo, pedía a los estadounidenses que agradecieran que la guerra no se estuviera librando en su territorio. Ahora que los terroristas han atacado ciudades estadounidenses, ¿justifica esto que Estados Unidos reescriba las normas que rigen el uso de la fuerza?
Sin duda, el cambio de la administración Bush hacia una estrategia de guerra preventiva ha tenido profundas consecuencias para los asuntos mundiales. En primer lugar, allanó el camino para que Estados Unidos actuara en nombre de la autodefensa contra Irak en la primavera de 2003, en ausencia de un ataque armado real, o incluso inminente, por parte de ese país y sin la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU. El argumento era que Irak poseía armas de destrucción masiva que podría entregar a los terroristas. Por tanto, el riesgo de la inacción era mayor que el riesgo de la acción, incluso si esa acción tenía que llevarse a cabo sólo con una "coalición de voluntarios" ad hoc.
El Consejo de Seguridad de la ONU, sin embargo, rechazó esa conclusión, y su reciente informe sobre la reforma, "Un mundo más seguro: Nuestra responsabilidad compartida", sostiene que la institución puede hacer frente a las amenazas de agentes no estatales y, por tanto, puede ser eficaz en el siglo XXI. Como se afirma en el resumen ejecutivo del informe: "El Consejo de Seguridad tiene autoridad para actuar de forma preventiva, pero rara vez lo ha hecho. Es muy posible que el Consejo de Seguridad tenga que estar preparado para ser más proactivo en el futuro, adoptando antes medidas decisivas". El informe proponía dos nuevos modelos de reforma del Consejo de Seguridad, junto con medidas para reforzar el papel del Secretario General en la paz y la seguridad.
Revisiones de los Convenios de Ginebra
La estrategia de seguridad de la administración Bush también allanó el camino para las revisiones de las Convenciones de Ginebra en su aplicación a los "combatientes ilegales." Aquí volvemos a la primera libertad de FDR, la libertad de palabra y de expresión. Como explicó Michael Smith en la reunión de Eckerd de marzo, los funcionarios de la administración Bush buscaron la manera de eludir las normas jurídicas internacionales para que el presidente pudiera "esencialmente declarar combatiente enemigo a cualquiera de nosotros en esta sala y encerrarnos sin darnos acceso a un abogado, o de hecho sin acusarnos de nada". En otras palabras, la "necesidad militar" podría invalidar los principios de Ginebra.
Desde entonces, el Tribunal Supremo ha declarado ilegal esta política. Mientras tanto, han ido apareciendo pruebas de malos tratos a prisioneros por parte de soldados estadounidenses, desde entregas extraordinarias (entrega de sospechosos de terrorismo a servicios de inteligencia extranjeros sin procedimientos de extradición) hasta denuncias de torturas y abusos a prisioneros en Afganistán, Guantánamo e Irak.
El presidente Bush ha afirmado que Abu Ghraib fue una aberración, obra de unas "pocas manzanas podridas". Sin embargo, varios observadores han rebatido esta afirmación, alegando que la administración aprobó las políticas que condujeron a los procedimientos de tortura utilizados en Abu Ghraib y en otros lugares. 2 Smith expresó su preocupación por el hecho de que las únicas personas que han sido castigadas por los abusos cometidos contra los prisioneros de Abu Ghraib hayan sido un puñado de militares situados al final de la cadena de mando. "Parece que la sociedad estadounidense ha llegado a un punto en el que la revelación de información y la expresión de horror se consideran un sustituto adecuado de la auténtica rendición de cuentas, que es una norma fundamental de las sociedades democráticas", señaló.
¿Los estadounidenses siguen teniendo miedo?
Entonces, ¿el intento de la administración de orientar todas las políticas importantes a ganar la "guerra contra el terror" ha provocado menos miedo? Irónicamente, como señaló Joel Rosenthal en su discurso en el Eckerd College, el trauma posterior al 11-S persiste, y muchos estadounidenses siguen paranoicos sobre su seguridad personal. Michael Smith coincidió con la valoración de Rosenthal y afirmó que esta "cultura del miedo" debe atribuirse a la forma "esquizofrénica" en que el gobierno estadounidense ha enfocado la seguridad desde el 11-S. "Por un lado, vemos al presidente y a la gente de su administración hablando de la importancia de la libertad y la democracia. Por otro lado, tenemos una especie de reverso de esa política, que descansa en lo que parece ser una filosofía hobbesiana... la noción de que tenemos que comportarnos aún peor que nuestros enemigos porque es la única manera de captar su atención y respeto". La instrucción del Secretario de Defensa Donald Rumsfeld a los militares de "quitarse los guantes" al interrogar a los prisioneros personificaba esta actitud.
Según Smith, la confusa política de la administración ha sido "contraproducente en aspectos muy profundos". Ha sembrado el miedo y la desconfianza sobre los motivos de Estados Unidos entre sus aliados tradicionales, muchos de los cuales no comparten los nuevos criterios de intervención de la administración Bush y, por tanto, han llegado a considerar a Estados Unidos como parte del problema, no de la solución, a la amenaza del terrorismo. Los crímenes cometidos por las tropas estadounidenses, junto con la práctica de privar a los detenidos de Guantánamo del derecho a la libertad sin el debido proceso legal, golpean muy profundamente el núcleo de lo que se supone que representa un país libre. ¿Se está convirtiendo Estados Unidos en el tipo de país al que siempre había afirmado oponerse?
Smith señaló que el empeño de la administración Bush en emprender acciones militares preventivas ha impedido que Estados Unidos se dedique al tipo de "trabajo policial y policial duro y anticuado" que a la larga atrapa a más terroristas. Este último enfoque requiere la cooperación de los aliados y el intercambio de información. También requiere ganarse la confianza de los habitantes de los lugares que apoyan a los terroristas.
Señaló además que los europeos, con su larga experiencia del terrorismo del Ejército Republicano Irlandés, los separatistas vascos y otros grupos, tienden a considerar el terrorismo como una cuestión de aplicación de la ley, seguridad y agencias de inteligencia. En general, no se han mostrado receptivos a medidas al estilo estadounidense, como la detención y los interrogatorios bajo coacción de sospechosos de terrorismo, y han favorecido una mayor cooperación. Especialmente tras los atentados de Londres, algunos europeos, así como 30 Dimensiones éticas de la política exterior estadounidense estadounidenses, están convencidos de que la guerra de Irak está avivando las llamas, aumentando la amenaza de atentados terroristas perpetrados por terroristas suicidas, en los países occidentales.
Al contemplar la situación de la "libertad frente al miedo" en los Estados Unidos de hoy, demos la última palabra a FDR, que ya en 1928 pidió "un estándar más nuevo y mejor en las relaciones internacionales". En un artículo de Foreign Affairs, escribió: "La intervención unilateral por nuestra parte en los asuntos de otras naciones debe terminar; con la cooperación de los demás tendremos más orden... y menos antipatía". Más tarde, en su primer discurso inaugural de 1933, declaró: "Lo único que tenemos que temer es al miedo mismo".
PREGUNTAS PARA EL DEBATE:
1) ¿Puede reformarse la ONU para responder a las amenazas de agentes no estatales como Al Qaeda?2) ¿Puede justificarse alguna vez la tortura de presos? Cuando se producen tales abusos, ¿cuál es la respuesta adecuada del gobierno?
3) ¿Cuándo existe un argumento ético justo para una guerra preventiva que infrinja el Derecho internacional?
FUENTES Y RECURSOS RECOMENDADOS:
GeneralBacevich, Andrew. The New American Militarism: How Americans Are Seduced by War. Oxford University Press, 2005.
Danner, Mark. Torture and Truth: America, Abu Ghraib, and the War on Terror. New York Review of Books, 2004. Capítulo introductorio disponible en http://www.amazon.com.
Greenberg, Karen J., y Joshua L. Dretel, eds. The Torture Papers: The Road to Abu Ghraib. Cambridge University Press, 2005. El texto completo del memorando 1 puede consultarse en http://www.amazon.com.
Levinson, Sanford, ed. Torture: A Collection. Oxford University Press, 2004.
La Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de América. Casa Blanca, septiembre de 2002. Texto completo disponible en http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.
Informe del Grupo de alto nivel del Secretario General sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: "Un mundo más seguro: Nuestra responsabilidad compartida". Asamblea General de la ONU, 2 de diciembre de 2004. Texto completo disponible en http://www.un.org/secureworld/.
Rosenthal, Joel H. "¿Nuevas reglas para la guerra? "Naval War College Review, verano/otoño 2004.
Transcripciones editadas de los discursos en CarnegieCouncil.org
Flynn, Stephen. "America the Vulnerable: Cómo nuestro gobierno está fracasando a la hora de protegernos del terrorismo". Programas Merrill House, 2005.
Ignatieff, Michael. "El mal menor: decisiones difíciles en la guerra contra el terrorismo". Programas Merrill House, 2004.
Malone, David M., Kishore Mahbubani e Ian Martin. "El Consejo de Seguridad de la ONU: De la Guerra Fría al siglo XXI". Programas Merrill House, 2003.
Nichols, Thomas M. "Conflicto y orden en la nueva era de la guerra preventiva". Programa de Jóvenes Asociados, 2005.
Posner, Michael, y John Hutson. "Acabar con la tortura y la detención secreta en nombre de Estados Unidos". Programas Merrill House, 2005.
Otros recursos Carnegie Council
Clark, Wesley. "La guerra moderna". Conferencia en memoria de Morgenthau, 2003.
Suplemento InPrint: "La Carnegie Council cubre la nueva guerra". Verano de 2003.
Mesa Redonda: "Evaluación del uso preventivo de la fuerza". Con Chris Brown, Michael Byers, Richard K. Betts, Thomas M. Nichols y Neta C. Crawford. Ethics & International Affairs 17.1 (primavera de 2003).
Notas
1. Annan hizo estas declaraciones en un foro celebrado en Londres el 10 de febrero de 2005 sobre el futuro de la ONU.
2. Según documentos recogidos por el periodista Mark Danner, en el seno de la administración Bush estalló una fuerte discusión sobre si los prisioneros de Al Qaeda y los talibanes estaban protegidos por las Convenciones de Ginebra y hasta dónde podía llegar Estados Unidos en sus interrogatorios.