Introducción
El enfoque ético
Supuestos heredados: La guerra justa, el realismo y el triángulo infernal
La intervención justificada: Desencadenantes, derecho internacional y política de rescate
Actores múltiples/agendas múltiples, la trampa humanitaria, el imperialismo liberal
Casos y lecciones
Introducción
Los diez años que siguieron al final de la Guerra Fría y al equilibrio nuclear del terror se han caracterizado por un número creciente de operaciones humanitarias y de paz. Los estudios de seguridad actuales, como les dirá el profesor Shultz, han pasado del recuento de misiles y el análisis de la estrategia nuclear (años setenta y ochenta) a los conflictos de baja intensidad y las diversas iteraciones de operaciones de mantenimiento de la paz, pacificación e imposición de la paz (véase Richard H. Shultz et. al. Security Studies for the Twenty-first Century). Este cambio en el énfasis analítico refleja el cambio en la geopolítica.
El final de la Guerra Fría nos obliga a ver el mundo bajo una nueva luz, y los asuntos humanitarios ocupan ahora un lugar central en esta nueva realidad y en esta nueva agenda. Los conflictos en el antiguo mundo colonial (o Tercer Mundo) se veían antes como guerras de poder para fines más amplios de la Guerra Fría (grandes potencias). Al no poder luchar en guerras nucleares imposibles de ganar, la lucha entre el comunismo y el capitalismo/democracia se libraba en selvas y desiertos que iban desde el sudeste asiático hasta África. El libro de Walter Lippmann de principios de la década de 1960, The Coming Tests with Russia, articulaba esta idea de guerra por delegación desde el punto de vista estadounidense. Tras reunirse con el líder soviético Nikita Jruschov y tomarle la medida, Lippmann vio el futuro, y el futuro iba a ser el conflicto en los márgenes, en lugares donde era posible tantear, pinchar y contragolpear. El resultado fue un aumento de la contrainsurgencia patrocinada por Estados Unidos y de las operaciones especiales para superar estas pruebas.
Hoy en día, los intereses implicados en las guerras por poderes de la Guerra Fría ya no existen. Hoy en día, los intereses en lugares como Somalia, Bosnia y Ruanda son muy diferentes; en muchos aspectos, los intereses en estos lugares pueden ser, ante todo, intereses humanos. Si Lippmann escribiera hoy sobre los conflictos en el mundo en desarrollo, podría titular su libro "Las próximas pruebas con nosotros mismos". Podría haberse preguntado hasta qué punto los intereses humanos se elevarán al nivel de los intereses geopolíticos. También podría haberse preguntado si nuestro término actual - "intervención humanitaria"- es válido. Después de todo, ¿no son todas las intervenciones intrínsecamente políticas, y no se basa toda la política en el poder y los intereses? ¿Puede una intervención ser puramente humanitaria?
Para organizar el debate de esta sesión, quiero empezar hablando de la dimensión claramente ética de esta cuestión, para pasar después a nuestros supuestos heredados sobre la intervención humanitaria, nuestras justificaciones de la intervención, las complicaciones de la multiplicidad de actores con múltiples agendas y, por último, una mirada a algunos casos concretos y las lecciones que esos casos podrían sugerir. El enfoque ético
Volvamos por un momento a nuestra lente ética. ¿Qué diferencia hay si examinamos esta cuestión de las operaciones humanitarias y de paz a través de la lente de la ética? En resumen, estamos hablando de ética en términos de opciones, de cómo se debe vivir. ¿Qué normas invocamos? ¿Qué justificaciones utilizamos? El proceso de razonamiento ético nos obliga a ser explícitos sobre nuestros compromisos. Al realizar un análisis ético, queremos ser tanto descriptivos como prescriptivos. Es decir, primero debemos describir los valores que nos guían de hecho, así como tratar de articular los valores que "deberían" guiarnos. Por tanto, al hacer ética, queremos ser explícitos sobre el "es" y el "debería", y razonar sobre los fines, los medios y las consecuencias.
John Langan, destacado filósofo jesuita, sugiere cuatro fuentes de ética cuando utilizamos la idea de ética en la vida pública:
- el juicio reflexionado de los profesionales de la política que profesan las normas tal y como las ven surgir de su experiencia;
- las tradiciones filosóficas estándar de la deontología (ética del deber) y el utilitarismo (ética de las consecuencias);
- tradiciones religiosas (la tradición profética); y
- derecho internacional (acuerdos codificados).
Como hemos dicho antes, estos conceptos y vocabularios a menudo se solapan y existen simultáneamente en cada uno de nosotros. Nuestro reto consiste en desentrañar estas afirmaciones y examinarlas analíticamente. ¿Cuáles son los argumentos morales a favor y en contra de las operaciones humanitarias y de paz? ¿Podemos evaluar no sólo nuestras propias acciones recientes, sino el sistema o régimen que hemos establecido para hacer frente a estos problemas? ¿Cómo lo hemos hecho hasta ahora y qué podríamos hacer en el futuro para hacerlo mejor?
En un artículo muy útil publicado en el último número de Current History, Chantal de Jonge Oudraat sugiere que hay tres cuestiones generales a considerar en una investigación sobre la intervención humanitaria:
- ¿Intervenir o no? ¿En qué condiciones deben intervenir los actores internacionales en los conflictos internos?
- ¿Quién debe intervenir? ¿Qué actores deben tomar la iniciativa y quiénes deben participar?
- ¿Cómo intervenir? ¿Cuál es la mejor manera de llevar a cabo operaciones con éxito?
Tengamos presentes estas preguntas a medida que avanzamos. Para mí, la pregunta previa a éstas es cómo hacemos operativo lo que para muchos es una cuestión de conciencia intensa y personal. Comenzamos con la empatía y la simpatía por los que sufren. Empezamos, como Henri Dunant -que fundó la Cruz Roja Internacional tras presenciar los horrores del campo de batalla del siglo XIX en Solferino- con la idea de que toda persona que sufre como consecuencia de un conflicto merece alivio. Las víctimas merecen este alivio por el simple hecho de ser humanas. Dunant no hacía distinciones entre víctimas. Para él, todos los que sufren son iguales. Esta es la base del humanitarismo: la igual dignidad de todas las personas.
Aunque en realidad todos los que sufren sean iguales en su sufrimiento, el hecho incómodo sigue siendo que las causas del sufrimiento varían en aspectos importantes. Algunos sufren a manos de tiranos y dictadores, y a veces esos tiranos utilizan esa ayuda en su propio beneficio. La historia reciente nos enseña que los esfuerzos de ayuda a veces se manipulan cínicamente para prolongar el conflicto. Por ejemplo, en Somalia y Bosnia, los actores políticos convirtieron a los agentes humanitarios en partes (involuntarias) del conflicto. La manipulación de los esfuerzos de ayuda se convirtió en el centro del propio conflicto. ¿Es posible concebir la prestación de ayuda humanitaria de forma apolítica? Y en caso afirmativo, ¿es deseable un enfoque apolítico y neutral? Debemos afrontar la cuestión de si la equivalencia moral es siempre correcta en el contexto de la ayuda humanitaria, así como la posibilidad de que los esfuerzos de ayuda realizados en el pasado hayan hecho tanto mal como bien. Supuestos heredados: La guerra justa, el realismo y el triángulo infernal
Partimos de ciertos supuestos heredados que pueden servirnos de orientación. Permítanme que comience señalando que cada uno de estos supuestos es complejo y está sujeto a interpretación. Cada uno sugiere una tensión que configura nuestro dilema general. Ninguna sugiere una orden o respuesta simple.
En primer lugar, consideremos la tradición de la guerra justa heredada de San Agustín de Hipona (el obispo norteafricano del siglo IV) y Santo Tomás de Aquino, que se basó en la visión de Agustín. La idea de la guerra justa proporciona directrices básicas para el uso de la fuerza y la intervención en general. La tradición tiene dos componentes básicos: jus ad bellum (justicia de la guerra) y jus in bello (justicia en la guerra).
El jus ad bellum se refiere a la cuestión de si se debe intervenir y quién debe hacerlo. Las disposiciones básicas son: causa justa (legítima defensa, respuesta a una agresión); autoridad competente (es decir, una autoridad a la que se pueda hacer responsable de sus actos); intención correcta; último recurso; y posibilidad razonable de éxito (la intención por sí sola no basta). Como puede ver, al igual que las leyes electorales de EE.UU. (y de Florida en particular) muchos de estos principios son de carácter general y están sujetos a interpretación.
Jus in bello se refiere a la cuestión de cómo luchar. Como señala Michael Walzer en su libro Guerras justas e injustas, no basta con tener una causa justa; para librar una guerra justa es esencial que se luche honorablemente y bien. En otras palabras, moralmente hablando, los medios son a menudo tan importantes como los fines. Las principales disposiciones del jus in bello son la discriminación y la proporcionalidad. Al utilizar la fuerza, hay que distinguir entre combatientes y no combatientes, objetivos legítimos e ilegítimos. La fuerza debe emplearse con cierto grado de precisión, al menos en su intención. En términos de proporcionalidad, debe existir cierta correlación entre la cantidad de fuerza empleada y el fin que se persigue. Utilizar más fuerza de la necesaria para alcanzar un objetivo político se considera intrínsecamente inmoral.
Las disposiciones de jus in bello son casi siempre objeto de acaloradas discusiones y debates. Por ejemplo, el uso de sanciones puede parecer, por un lado, una alternativa humana a la guerra. Sin embargo, en otro nivel, pueden interpretarse como indiscriminadas y desproporcionadas. Mientras que el objetivo de las sanciones contra Irak es Saddam Hussein y sus colegas en el poder, los verdaderos objetivos que sienten los efectos de las sanciones son, de hecho, los más pobres y débiles de la sociedad iraquí, especialmente las mujeres, los niños y los ancianos. También existe un gran debate sobre la doctrina del doble efecto; es decir, la idea de que en la búsqueda de un fin justo, los daños colaterales son inevitables. ¿Cuántos daños colaterales son aceptables? No hay ecuaciones ni cálculos sencillos que puedan dar la "mejor" respuesta desde el punto de vista moral.
En cuanto a la intervención, hay dos corrientes de pensamiento sobre la guerra justa que merece la pena considerar. La primera es una noción agustiniana, elaborada por San Ambrosio, que hace hincapié no sólo en el permiso para usar la fuerza, sino en el deber de hacerlo en determinadas situaciones. Según Agustín y Ambrosio, la fuerza puede y debe usarse para buscar la justicia, "para rectificar violaciones de la justicia". La finalidad del uso de la fuerza es restablecer un statu quo y castigar a un malhechor o a un malhechor. Como dice Ambrosio, "Quien no aleja el daño de un amigo, si puede, es tan culpable como quien lo causa". Esto presagia el tan citado aforismo de Edmund Burke: "Lo único necesario para que triunfe el mal es que los hombres buenos no hagan nada". Como digo, esta vertiente u orientación del pensamiento de la guerra justa hace hincapié no sólo en la licencia para el uso de la fuerza, sino en su necesidad. La idea es buscar activamente la justicia y, si es necesario, castigar.
Contrasta esta vertiente con la sugerida en la versión legalista del siglo XX de la guerra justa propuesta por Michael Walzer. Walzer parte de una presunción contra el uso de la fuerza. Hace hincapié en los límites y las restricciones. Walzer es consciente de que está menos interesado en buscar la justicia y castigar a los malhechores que en prevenir la guerra y los conflictos. Walzer tiene razones muy sólidas para su particular énfasis. Como comunitarista liberal, privilegia a la comunidad local (estatal) como árbitro de la justicia. Sólo en los casos más atroces de injusticia -sufrimiento humano masivo y genocidio, así como la supervivencia de la propia comunidad local- contempla Walzer la intervención.
Otro supuesto heredado que establece nuestros debates sobre la intervención es la división realista/liberal. Los realistas son estatistas. Consideran que el Estado es la unidad natural de la actividad internacional y le atribuyen un estatus moral (es decir, cada Estado es responsable ante sus electores). Los liberales parten de la misma premisa, pero hacen hincapié en las posibilidades de mejorar los conflictos apelando a principios morales y aumentando la influencia de las nuevas instituciones. Como realista que soy, me convence mucho el trabajo de Arnold Wolfers, que hace una útil distinción entre objetivos de posesión y objetivos de entorno en lo que se refiere a este problema de la intervención.
Los objetivos de posesión se caracterizan por ser intereses materiales: consideraciones geoestratégicas como la protección de las fronteras, el acceso a los recursos o el mantenimiento de las rutas marítimas. Los objetivos de posesión casi siempre se refieren a consideraciones geográficas, económicas y militares. Ejemplos clásicos de objetivos de posesión para Estados Unidos son el acceso al petróleo en el Golfo Pérsico y el mantenimiento de la estabilidad en el Canal de Panamá y sus alrededores.
Los objetivos de entorno se refieren a la conveniencia de crear y mantener un orden político estable. Se basan en la idea de que la previsibilidad y la estabilidad son consideraciones primordiales. Por supuesto, los objetivos del entorno sólo están al alcance de quienes tienen el poder y los medios para alcanzarlos. La cuestión que se plantea hoy a unos Estados Unidos hegemónicos/unipolares es hasta qué punto los objetivos del entorno formarán parte de la estrategia estadounidense. Como comentamos en nuestra última sesión, la noción de interés nacional no se define ni se ejecuta por sí misma. Dicho esto, queda por ver hasta qué punto Estados Unidos concebirá su interés nacional de forma elástica o amplia en la próxima década. ¿Será lo bastante amplio como para incluir ciertos objetivos del entorno y, de ser así, qué significará esto para las operaciones humanitarias y de paz en todo el mundo?
Realistas e idealistas por igual se enfrentan a lo que sabemos empírica y normativamente que es el paradigma legalista de las relaciones internacionales. Cuando pensamos en los intereses, lo hacemos necesariamente en un contexto que hemos heredado. Lo que algunos llaman el paradigma legalista, otros lo llaman el triángulo infernal. El triángulo consta de tres puntos de referencia bien conocidos: 1648, 1918 y 1945.
Comenzamos con 1648 y la paz de Westfalia. Todos sabemos que la paz de Westfalia consagró los dos principios básicos de las relaciones internacionales: la soberanía política y la integridad territorial. El derecho internacional y las relaciones internacionales comienzan generalmente con estos dos principios aparentemente inamovibles. A partir de estos principios partimos de la idea de que las naciones son iguales en su soberanía e inviolables en cuanto a su territorio.
Avanzamos rápidamente hasta 1918 y la proclamación de Woodrow Wilson de sus Catorce Puntos, los principios que sugirió que serían la base de un nuevo orden mundial, un mundo libre de guerras y seguro para la democracia. Wilson añadió a la idea westfaliana que los gobiernos debían ser percibidos como legítimos, y que se ganaban esta legitimidad garantizando la autodeterminación de sus pueblos. En esta coyuntura, los Estados dejan de ser puramente opacos. La sociedad internacional empieza a interesarse por lo que ocurre en su interior.
En 1945, con la proclamación de la Carta de las Naciones Unidas, y más tarde, en 1948, con la firma de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la opacidad de los Estados queda aún más en entredicho. Con estos dos nuevos documentos, los derechos humanos se convierten en un principio básico de las relaciones internacionales junto a los demás. Los Estados ya no pueden actuar impunemente frente a los individuos. Los individuos se convierten en sujetos del derecho internacional y de las relaciones internacionales junto con los Estados.
El advenimiento de los derechos humanos establece nuestro triángulo infernal de reivindicaciones contrapuestas. Las intervenciones humanitarias son violaciones de la integridad territorial y la soberanía política en nombre de los derechos humanos. Nuestros tres últimos secretarios generales de las Naciones Unidas -Pérez de Cuéllar, Boutros Ghali y Annan- han prestado atención a esta nueva y relevante competición de principios. De hecho, el discurso de Kofi Annan ante la Asamblea General de la ONU en 1999, titulado "Dos conceptos de soberanía", abordó este conflicto de frente. En su discurso, Annan señaló: "Para evitar que se repitan estas tragedias [Ruanda, Kosovo, Sierra Leona] en el próximo siglo, creo que es esencial que la comunidad internacional alcance un consenso, no sólo sobre el principio de que las violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos deben ser combatidas, dondequiera que se produzcan, sino también sobre la forma de decidir qué medidas son necesarias, cuándo y por quién..... El mundo ha cambiado profundamente desde el final de la Guerra Fría, pero me temo que nuestras concepciones del interés nacional no han seguido el mismo camino. En el nuevo siglo se necesita una definición nueva y más amplia del interés nacional, que induzca a los Estados a encontrar una mayor unidad en la búsqueda de objetivos y valores comunes. En el contexto de muchos de los retos a los que se enfrenta hoy la humanidad, el interés colectivo es el interés nacional". Intervención justificada: Desencadenantes, derecho internacional y política de rescate
La preocupación de Annan en su discurso de 1999 es mantener la legitimidad de la intervención humanitaria. En sus palabras, "en los casos en que sea necesaria una intervención por la fuerza, el Consejo de Seguridad -el órgano encargado de autorizar el uso de la fuerza según el derecho internacional- debe estar a la altura del desafío. La elección no debe estar entre la unidad del Consejo y la inacción ante el genocidio -como en el caso de Ruanda- y la división del Consejo pero la acción regional, como en el caso de Kosovo. En ambos casos, la ONU debería haber sido capaz de encontrar un terreno común para defender los principios de la Carta y actuar en defensa de nuestra humanidad común". Aquí se ve al secretario general argumentando que la norma debe ser lo primero: el principio de detener el genocidio. A continuación, corresponde a los políticos y burócratas conseguir que la maquinaria del gobierno se ajuste y cumpla. También sugiere que podría ser necesaria una reforma de la maquinaria para hacerla más fiable ante esta norma de nuevo cuño.
Los factores desencadenantes de la acción humanitaria están codificados en la legislación y pueden interpretarse y aplicarse fácilmente. Son los siguientes:
- El Capítulo VII de la Carta de la ONU, que prevé intervenciones para contrarrestar "amenazas a la paz y la seguridad internacionales". Esta es la disposición general que ha permitido a la ONU certificar intervenciones en Bosnia, Somalia, Haití y Ruanda, entre otras.
- La convención sobre el genocidio que eleva el delito de genocidio a nivel internacional, justificando así las intervenciones para detenerlo.
- Violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos, así como la necesidad de aliviar el sufrimiento humano masivo.
Es importante señalar que no existe un marco jurídico coherente y completo para responder a la pregunta de si se debe intervenir. Los capítulos VI y VIII de la Carta de la ONU también ofrecen posibles puntos de referencia a tener en cuenta (además de los del capítulo VII), aunque sean algo crípticos y poco desarrollados. El capítulo VI se refiere a la posibilidad de desplegar tropas para misiones de mantenimiento de la paz (para hacer cumplir el alto el fuego y los acuerdos ya consentidos por las partes beligerantes, en contraposición a la pacificación, en la que las tropas se despliegan en zonas de conflicto en curso). El Capítulo VIII se refiere a la posibilidad de que las organizaciones regionales participen en estas misiones. Por supuesto, hay que recordar que sólo se trata de puntos de referencia fragmentarios, ninguno de los cuales garantiza una actuación oportuna.
El telón de fondo de toda la actividad reciente en operaciones humanitarias y de paz son los Estados fallidos y su ingobernabilidad inherente. En Estados como Somalia, donde un gobierno puede tener poco o ningún control -o facciones enfrentadas pueden controlar partes de una nación-, la soberanía se ve necesariamente mermada. La pregunta sigue siendo: ¿tiene la comunidad internacional el derecho y/o la obligación de intervenir para poner fin al sufrimiento que el gobierno (o la falta del mismo) no puede proporcionar?
Una vez que se pasa de las "amenazas a la paz y la seguridad internacionales" a las preocupaciones singularmente humanitarias, se introduce la noción de "política de rescate". Antes de abandonar por completo la idea de "amenaza para la paz y la seguridad", debemos recordar que casi todos estos conflictos -desde Ruanda y su efecto en el Congo y la región de los Grandes Lagos hasta Haití y su efecto en la inmigración a Estados Unidos- tienen graves aspectos geopolíticos. Y sin embargo, ¿qué ocurre con las reivindicaciones puramente humanitarias? En ausencia de intereses estratégicos, ¿existe realmente un deber de rescate? ¿Cómo equilibramos las simples exigencias de conciencia y justicia con las realidades de las capacidades y los costes limitados?
Para que se hagan una idea de la variedad de opiniones al respecto, podemos encontrar, sin demasiados problemas, un espectro de opiniones que van desde el antiintervencionismo acérrimo al intervencionismo reticente o al intervencionismo por obligación.
Nuestro archi-realista, Samuel Huntington, es quien mejor representa el punto de vista anti-intervencionista:
"...es moralmente injustificable y políticamente indefendible que se mate a miembros de las fuerzas armadas para impedir que los somalíes se maten entre sí".
Huntington es incapaz y no está dispuesto a desprenderse de la preocupación realista por los objetivos de posesión únicamente. Su concepto de interés no puede ampliarse más allá de las consideraciones materiales.
Michael Walzer es un intervencionista reticente:
"Sí, la norma es no intervenir en países ajenos; la norma es la autodeterminación. Pero no para este pueblo, víctima de la tiranía, del celo ideológico, del odio étnico, que no determina nada por sí mismo, que necesita urgentemente ayuda del exterior. Y no basta con esperar a que los tiranos y los fanáticos hayan hecho su asqueroso trabajo para llevar comida y medicinas a los desarrapados supervivientes. Siempre que se pueda, hay que poner fin a esta inmundicia. Y si no lo hacemos nosotros, la gente supuestamente decente del mundo, ¿entonces quién?".
Para Walzer, la posición por defecto sigue siendo la no intervención. Sin embargo, cuando una comunidad sufre y ve amenazados sus valores y su supervivencia final, corresponde a quienes pueden ayudar que lo hagan. No menciona aquí el coste, pero está implícito que hay que asumirlo y correr riesgos.
Por último, Stanley Hoffmann adopta una posición maximalista con su intervencionismo de obligación:
"Cada oportunidad para una intervención moralmente justificada -ya sea creada por los medios de comunicación o por las atrocidades que sacuden a la opinión pública de su complacencia (como en Bosnia a finales de agosto de 1995 tras la última masacre de Sarajevo)- debe ser aprovechada e impulsada al máximo para que se reduzca la distancia entre lo que deberíamos hacer y lo que es factible en la práctica. Esto significa, por ejemplo, que los Estados, especialmente los democráticos, deben aprovechar todas las posibilidades formales e informales de prevención; que deben dotar a las operaciones humanitarias de un mandato explícito y de los medios militares necesarios para proteger a las víctimas a las que intentan ayudar....".
Hoffmann es el último teórico del objetivo del medio. Intenta ampliar la noción de interés definiendo el propio medio como el interés último. Cambiar el entorno se convierte en el interés último porque es el único cambio que puede proteger a individuos inocentes a largo plazo.
La cuestión de la intervención humanitaria está plagada de ausencia de criterios claros, así como de ausencia de una maquinaria fiable y estable. Al final, nos quedamos con normas vagas y estructuras operativas que crujen. Desde el punto de vista de la ética, hay quizá dos consideraciones generales que informan la mayoría de las decisiones sobre si intervenir o no y, en caso afirmativo, quién debe hacerlo y cómo debe hacerse. Estas dos consideraciones son: la magnitud del mal que se está cometiendo y la capacidad de los interventores para cambiar las cosas.
Estas consideraciones prudenciales -la escala del mal y la capacidad de marcar la diferencia- no pueden escapar ni siquiera al más ardiente intervencionista por obligación (como Stanley Hoffmann). La famosa sentencia de Kant "el deber implica el poder" es ciertamente aplicable. Si es literalmente imposible alcanzar un objetivo específico, entonces no puede ser un deber alcanzarlo. Del mismo modo, la insistencia en una norma uniforme - "debemos ser coherentes"- tiene una utilidad limitada. Como han dicho algunos, "que no podamos hacerlo todo en ningún sitio no significa que no debamos hacer nada en ningún sitio". Los argumentos prudenciales son inevitables en estos debates. Al final, hay que tomar decisiones sobre el coste en términos de sangre y tesoro que una sociedad estará dispuesta a asumir para proporcionar ayuda humanitaria a otros. Actores múltiples/agendas múltiples, la trampa humanitaria y el imperialismo liberal
Aquí debemos complicar aún más las cosas subrayando que cuando decimos "operaciones humanitarias y de paz" invocamos necesariamente una variedad de actividades con numerosos actores. En primer lugar, permítanme definir la ayuda humanitaria utilizando Somalia como caso paradigmático. Es decir, me refiero a un caso de facciones enfrentadas que crean una catástrofe humanitaria. Por supuesto, existen otros paradigmas, por ejemplo, centrados en las catástrofes naturales (terremotos, inundaciones, hambrunas). También me limito principalmente al problema de la intervención militar. Gran parte del trabajo humanitario consiste en labores de socorro: el suministro de medicamentos y de los elementos básicos de la existencia humana. El socorro en sí mismo es una intervención, rápidamente politizada en prácticamente todos los casos en que se utiliza.
En cualquier lugar de actividad humanitaria es probable que haya una amplia variedad de actores con una gran variedad de agendas. En un lugar como Somalia, a finales de los años ochenta, es probable que participen todo tipo de organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones voluntarias privadas (OVP). Entre ellas se encuentran el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), Medicins Sans Frontiers (MSF), World Vision, Catholic Relief Services, CARE y muchas otras. También se encuentran varias agencias de la ONU, desde observadores y comisionados de derechos humanos hasta agencias sanitarias, de refugiados y de ayuda humanitaria. También hay gobiernos nacionales con sus burocracias de desarrollo en el extranjero. Es probable que las organizaciones regionales (OTAN, OUA) también desempeñen un papel. Por último, pero no por ello menos importante, las fuerzas militares nacionales tendrán un papel clave en el mantenimiento del orden y en la gestión de la actividad diaria de la vida pública.
En cualquier emergencia humanitaria, existe una necesidad inherente de dividir funciones, responsabilidades y riesgos. Hasta ahora, esto se ha hecho en gran medida caso por caso. La pregunta es: ¿funciona nuestro actual sistema ad hoc y podemos hacerlo mejor?
El periodista David Rieff sostiene que en Occidente hemos caído en una "trampa humanitaria". Con esto quiere decir que las intervenciones humanitarias se han convertido en un sustituto de la política real, un sustituto de las políticas que abordarán las causas profundas de los conflictos y que mostrarán un verdadero compromiso a largo plazo con la reforma. Rieff teme que las acciones humanitarias sean ahora sólo "un soplo a la conciencia occidental", una forma de hacernos sentir mejor sin resolver realmente ningún problema.
Las preocupaciones de Rieff surgen de sus observaciones en el campo de la ayuda humanitaria como un gran negocio. Mientras varias ONG, organizaciones de voluntarios y agencias internacionales compiten por los fondos que ponen a su disposición los gobiernos occidentales, nada cambia realmente sobre el terreno en términos de reformas significativas. La comunidad internacional, tal y como existe, está formada por cooperantes llenos de adrenalina que saltan de un escenario humanitario a otro, consiguiendo contratos por su trabajo, pero con escasos efectos a largo plazo en los conflictos locales. Según Rieff, el problema de la intervención humanitaria es que da a Occidente la ilusión de que está haciendo algo constructivo y positivo.
El periodista Michael Ignatieff explica las dimensiones psicológicas de la trampa humanitaria centrándose en la forma en que recibimos la información. Según Ignatieff, parte del problema es cognitivo, resultado de la era contemporánea de los medios de comunicación. Por un lado, la televisión proporciona un acceso sin precedentes a imágenes que, en teoría, deberían reforzar la idea de comunidad y solidaridad mundiales. Pero, por otro lado, la televisión es bidimensional y puede ser a la vez chocante y superficial. La televisión también es implacable, envía mensajes e imágenes incesantemente, veinticuatro horas al día, siete días a la semana y 365 días al año. Ignatieff escribe:
"El periodismo está más cerca de la ficción que de las ciencias sociales: sus relatos se centran en individuos ejemplares y hacen grandes suposiciones, normalmente tácitas, sobre su tipicidad. Esto es la sinécdoque: la viuda hambrienta y sus sufridos hijos que representan a todo el país de Somalia; la víctima muda tras la alambrada de Tranopole que representa el sufrimiento del pueblo bosnio... la sinécdoque tiene la virtud de convertir las abstracciones del exilio, la expulsión, el hambre y otras formas de sufrimiento en experiencias lo suficientemente concretas y reales como para hacer posible la empatía ....La televisión personaliza, humaniza, pero también despolitiza las relaciones morales y, al hacerlo, debilita la comprensión de la que dependen la empatía sostenida y el compromiso moral".
Si tomamos en serio a Ignatieff, debemos preguntarnos entonces si es posible o incluso deseable profundizar en los lazos entre víctima y potencial salvador. ¿Es posible repolitizar esta relación y mejorar "la empatía sostenida y el compromiso moral"? David Rieff sostiene que tal compromiso, en este momento de la historia, equivaldría a un "imperialismo liberal". El próspero y poderoso occidente (y el norte) tendrán que comprometerse a imponer el orden en un sur débil y sufriente. Existen sugerencias sobre cómo se organizaría ese nuevo régimen liberal. Quizá la más célebre sea el plan sugerido por el ex subsecretario de la ONU Brian Urquhart, que ha abogado por la creación de una fuerza de la ONU totalmente voluntaria que estaría preparada para despliegues rápidos, y que estaría especialmente equipada y entrenada para labores de socorro. La estructura y el control operativo de dicha fuerza serían, naturalmente, objeto de un gran debate. Pero si se construyera una fuerza de este tipo, seguramente se produciría otro acalorado debate. ¿Exigiría la fuerza la resurrección de un sólido Consejo de Administración Fiduciaria de la ONU para administrar estas regiones tras las intervenciones de la ONU? Un observador atento de la situación actual podría concluir que la ONU ya ha empezado a dar pasos en esta dirección. Las administraciones de Bernard Kouchner en Kosovo y Sergio V. de Mello en Timor Oriental son ejemplos de ello.
En cuanto a la cuestión militar en sí, dentro de Estados Unidos hay mucha resistencia a la idea de una fuerza permanente de la ONU. Gran parte de la resistencia proviene del hecho de que la ONU sigue siendo una organización de Estados miembros, y la gobernanza de una fuerza de este tipo sería problemática. La antipatía hacia esta noción de una fuerza de la ONU está en consonancia con los sentimientos militares estadounidenses que se oponen a muchas operaciones humanitarias y de paz por considerar que quedan fuera de su concepción de misiones en interés nacional. Fuera de Estados Unidos, también existe oposición a la creación de una fuerza de la ONU, así como a las tendencias hacia la administración fiduciaria. Esta oposición se explica fácilmente por el temor a una vuelta al colonialismo.
Dentro del estamento militar estadounidense, se puede detectar una división entre una cultura guerrera y una cultura policial. La cultura guerrera mantiene una interpretación construccionista estricta del interés nacional. Esta escuela sostiene que los soldados juran proteger la Constitución de Estados Unidos y proteger a la nación contra los enemigos extranjeros y nacionales. Dentro de esta cultura, existe un gran recelo a convertirse en defensores de la civilización en general. La cultura guerrera cree que el ejército estadounidense debe reservarse a la protección del territorio y los intereses de Estados Unidos, definidos de forma estricta. Les molesta especialmente el uso de recursos limitados (incluido el riesgo para el personal) en operaciones humanitarias.
Hay una cohorte mucho más pequeña en la clase política y militar estadounidense dispuesta a considerar una visión más amplia. Esta visión más amplia podría denominarse cultura policial. Los miembros de este grupo creen que merece la pena llevar a cabo misiones humanitarias y de mantenimiento de la paz. Algunos han llegado incluso a sugerir que el ejército estadounidense debería contemplar una reforma organizativa para volver a constituir una fuerza de policía dentro de la estructura general de la fuerza (véase el trabajo de Don M. Snider). Los partidarios de la cultura policial siguen las ideas expuestas por el eminente historiador de la guerra John Keegan. Observando que la naturaleza de la guerra ha cambiado, Keegan escribe: "La comunidad mundial necesita, más que nunca, guerreros hábiles y disciplinados que estén dispuestos a ponerse al servicio de su autoridad. Tales guerreros deben ser vistos propiamente como los protectores de la civilización...[contra] fanáticos étnicos, señores de la guerra regionales, intransigentes ideológicos, saqueadores comunes y criminales organizados".
Así pues, nos enfrentamos a la seria cuestión de si ha llegado o no el momento de reconceptualizar la naturaleza de la guerra a efectos de las operaciones humanitarias y de paz. Los guerreros tradicionales querrán mantener el statu quo, es decir, privilegiar una ética comunitaria, en la que los intereses del Estado, definidos en sentido estricto, son supremos. Quienes estén dispuestos a aceptar la cultura policial podrían basar este compromiso en una cosmovisión cosmopolita que se tome en serio la noción de comunidad mundial.
Un aspecto secundario de este debate ha surgido a raíz de la intervención en Kosovo, donde se utilizó la fuerza militar con fines humanitarios, aparentemente para detener un genocidio. Como recordarán, el Presidente Clinton y otros dirigentes occidentales insistieron en que detener la limpieza étnica en Kosovo era, de hecho, un imperativo moral. Pero Clinton y otros líderes matizaron este imperativo moral insistiendo en una política de bajas casi nulas para las tropas aliadas implicadas en la operación. La misión, al parecer, era lo suficientemente importante como para utilizar la fuerza (y cobrarse vidas), pero no lo suficientemente importante como para arriesgarse a causar bajas a las tropas estadounidenses en particular. Ignatieff ha llamado a este fenómeno "guerra virtual", en la que todo el riesgo se exporta al otro bando. Otros lo han llamado un ejemplo de "dispuestos a matar, pero no a morir". Al igual que la trampa humanitaria antes mencionada, quizá a veces sea demasiado fácil recurrir a la fuerza. Quizá utilizar la fuerza de una forma que nos resulta relativamente gratuita nos haga sentir mejor, y quizá a veces simplemente sirva como sustituto de la política real.
Lo más preocupante de la operación de Kosovo es el hecho de que los riesgos para los civiles no combatientes (transeúntes inocentes) pueden haber aumentado para que las tropas aliadas pudieran mantener poco o ningún riesgo para sí mismas. Bombardear desde 15.000 pies hizo la guerra más segura para los aliados, pero más peligrosa para los no combatientes sobre el terreno en Yugoslavia. ¿Fue la estrategia aérea de la OTAN una política moral? Sin duda merece la pena analizarla detenidamente. Casos y lecciones
Desde el final de la guerra fría, hemos experimentado al menos dos tipos de intervenciones. En primer lugar, todavía tenemos las intervenciones clásicas de las grandes potencias, en las que las esferas de influencia y las consideraciones de equilibrio de poder siguen siendo esenciales. Ejemplos de ello podrían ser las intervenciones en Haití y Bosnia. En Haití, Estados Unidos mantuvo intereses en su "patio trasero", así como en la crisis de refugiados que la situación haitiana estaba generando. En Bosnia, se podría argumentar que la política de alianzas (OTAN) resultó decisiva en última instancia. El segundo tipo de intervención es más clásicamente humanitario. En estas intervenciones -como en Somalia y Ruanda- no había un claro interés material para Estados Unidos y muchas otras naciones occidentales. Sin embargo, había un gran interés humano en aliviar el sufrimiento humano.
Antes de concluir, es esencial mencionar otra categoría, a menudo olvidada: la no intervención. ¿Cómo se explica la no intervención en lugares como Sudán, Chechenia o incluso Argelia? Por supuesto, siempre hay un interés humano en estas zonas y, sin embargo, se habla poco de ellas.
Quizá una de las razones por las que algunas áreas de crisis pasan desapercibidas es el hecho de que poco se puede hacer en ellas. Recordemos que el deber implica el poder. Si no se puede llevar a cabo una misión, no existe el deber específico de emprenderla. Los realistas nos recuerdan que la primera tarea del actor moral es sopesar y conectar en la medida de lo posible las pretensiones contrapuestas de la moralidad, el interés y el poder. La moralidad por sí sola no basta. De hecho, es probable que la moralidad por sí sola nos meta en serios problemas (ninguna buena acción queda impune, y el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones). El camino moral consiste en intentar conectar las preocupaciones morales con las exigencias del poder y el interés.
Me parece que el verdadero punto de apoyo para mejorar nuestra capacidad y rendimiento en la prestación de ayuda humanitaria consiste en reflexionar seriamente sobre las conexiones entre las necesidades humanitarias y las preocupaciones realistas. Estados Unidos y Occidente poseen un poder sin parangón; el objetivo de quienes desean promover una agenda humanitaria es idear un sistema en el que el poder se utilice al servicio de los principios. ¿Podemos idear un régimen en el que pongamos en común recursos y riesgos? ¿Podemos concebir reformas estructurales y burocráticas que respondan al imperativo moral del humanitarismo? En esta época de relativa paz y prosperidad, ¿podemos encontrar la manera de dar cabida a los objetivos del entorno que hasta ahora han estado claramente en un segundo plano? La política exterior siempre estará impulsada por los intereses, y así debe ser. La pregunta sigue siendo: ¿con qué amplitud puede definirse ese interés, y hay formas de acomodar mejor el interés humano que yace en el corazón de las operaciones humanitarias y de paz que ahora son centrales en la conducción de los asuntos internacionales?